מועצה מקומית דיר אל אסד
 

المراقب الداخلي


19/01/2014
 
 

 מבקר פנים: עזאת דבאח

נייד: 050-9880314

מייל: izzatdab@gmail.com

הבסיס החוקי לעבודת המבקר

הבסיס החוקי לביקורת המועצה מתוך פקודת המועצות מקומיות (נוסח חדש) הכוללת את צו המועצות המקומיות (א) , תשי"א 1950 .
 

עקרונות יסוד של עבודת הביקורת הציבורית ברשויות  המקומיות

 

א. מבוא
(1)     הביקורת ברשויות המקומיות, המהווה נדבך חשוב במערך הביקורת הציבורית בישראל, ייחודית במהותה ובעקרונותיה, ושונה מביקורת המבוצעת על ידי מבקרים פנימיים, הפועלים על פי החלטות של הנהלת הגוף המבוקר, ושונה מאוד מהביקורת המבוצעת על ידי מבקרים פנימיים, הפועלים מכוח חוק הביקורת הפנימית תשנ"ב-1992. לפיכך, התעורר הצורך בהנחיות מקצועיות מיוחדות המתייחסות לעבודת מבקרי הרשויות המקומיות. כדי לענות על צורך זה, יזם איגוד מבקרי הרשויות המקומיות, בסיועו של מפעם לוד והשפלה, את עריכתו של קובץ ההנחיות.
(2)     אוגדן זה מיועד למבקרי הרשויות המקומיות ולעובדי הביקורת בלשכות מבקרי הרשויות המקומיות. מטרת הקובץ לשמש כלי מנחה ומדריך את עובדי הביקורת בעבודתם, תוך התייחסות למיוחדות ולמורכבות שבעבודה אל מול נבחרי הרשויות המקומיות ועובדיהן ואל מול כל הגופים המבוקרים על ידי מבקר הרשות המקומית, מכוח הוראות הדין.
(3)     האוגדן נערך על ידי ועדה בראשותו של השופט בדימוס עזי סיון, שכיהן כמבקר עיריית ירושלים בשנים 1989-1997, ובהשתתפותם של: מר עופר טל, מבקר עיריית חיפה ויו"ר איגוד מבקרי הרשויות המקומיות; עו"ד הגב' שלומית רובין, מבקרת עיריית ירושלים; הגב' שושנה גולדפינגר, מבקרת עיריית בני ברק; הגב' עמירה מוסקוביץ, מבקרת עיריית צפת; מר מאיר טלמור, מבקר עיריית גבעתיים ומר דב כץ מבקר עיריית נתניה. הקובץ אושר על ידי הנהלת איגוד מבקרי הרשויות המקומיות.
(4)     למרות השוני העקרוני במהות הבסיס המשפטי-קונסטיטוציוני והארגוני הקיים בין עבודת מבקרי הרשויות המקומיות לבין עבודת המבקרים הפנימיים, הפועלים על פי חוק הביקורת הפנימית, ישנה זהות מרובה בכללים ובסטנדרטים המקצועיים, המנחים את עבודתם.
(5)     המידע המקצועי וההנחיות למבקרי הרשויות המקומיות יעודכנו לאור ניסיון המבקרים במהלך עבודתם ובהתאם לשינויים בחוקים שעל פיהם פועלת הביקורת ברשויות המקומיות.
(6)     האוגדן כולל:
א.      מידע מקצועי והנחיות על פיהם אמור מבקר הרשות המקומית לפעול ולכלכל את צעדיו ואת מעשיו בנושאים השונים.
ב.      חוקים וצווים שמכוחם פועלים מבקרי הרשויות המקומיות.
ג.        כללי אתיקה למבקרי הרשויות המקומיות.
חלקו השני של האוגדן כולל תקציר פסקי דין המתייחסים לעבודת הביקורת ברשויות המקומיות ולעבודת הביקורת הציבורית בכללה.
 
ב. הצהרה בדבר עקרונותיה של הביקורת על פי דין ברשויות המקומיות
(1)     הביקורת ברשויות המקומיות פועלת מכוח הדין ומהווה נדבך חשוב במערך הביקורת הציבורית בגופי השלטון.
(2)     הביקורת הציבורית, הפועלת על פי חוק בגופים השלטוניים, בין שהביקורת היא חיצונית לגוף המבוקר ובין שהיא שתולה בתוכו, היא חלק ממערכת הבקרות והאיזונים (and checksbalances) של המבנה הדמוקרטי של השלטון בישראל.
(3)     תפקידה של הביקורת הציבורית להבטיח שהגוף השלטוני המבוקר פועל על פי הכללים שנקבעו לו כדין ולדווח לציבור על כל חריגה מהם. הביקורת הציבורית אינה חלק ממערך הביצוע של הרשות השלטונית אותה היא הוסמכה לבקר.
(4)     עצמאותה של הביקורת ברשויות המקומיות היא נשמת אפה של הביקורת. יכולת תפקודה של עבודת הביקורת והאפקטיביות שלה, עומדים ביחס ישיר וקשורים למידת העצמאות וסמכויות הפעולה שהחוק העניק לה.
(5)     כפופים לסמכות הביקורת של מבקרי הרשויות המקומיות הם ראשי הרשויות, חברי המועצות, עובדי הרשויות, יו"ר המועצה הדתית שבתחום הרשות, חברי המועצה הדתית ועובדיה וכן כל המנהלים של הגופים המבוקרים ועובדיהם.
(6)     עבודת מבקר הרשות המצביע על ליקויים בעבודתה, המלצותיו לתיקונם ומעקב אחר יישומן, עשויים להיות לעזר רב לעבודת הרשות. לפיכך, על המבקר להשתמש בסמכויות שהוקנו לו בדין ולבצע את תפקידו באופן המועיל ביותר לעבודת הרשות המקומית.
 
ג. תפקידה של הביקורת ברשויות המקומיות על פי הוראות החוק
ואלה תפקידי המבקר ותחומי סמכותו לביקורת, כפי שנקבעו בפקודת העיריות ובצו המועצות המקומיות:
(1)     לבדוק אם פעולות הרשות המקומית, לרבות פעולות לפי חוק התכנון והבנייה התשכ"ה-1965, נעשו כדין, בידי המוסמך לעשותם, תוך שמירה על טוהר המידות ועקרונות היעילות והחיסכון.
(2)     לבדוק את פעולות עובדי הרשות המקומית.
(3)     לבדוק אם סדרי הבוחן והוראות הנוהל הנהוגים ברשות המקומית מבטיחים קיום הוראות כל דין, טוהר המידות ועקרונות היעילות והחיסכון.
(4)     לבקר את הנהלת החשבונות של הרשות המקומית ולבדוק אם דרכי החזקת כספי הרשות המקומית ושמירת רכושה והחזקתו מניחות את הדעת.
מן הראוי לזכור, כי כאשר באים להגדיר את תפקידה של הביקורת ברשויות המקומיות יש להבחין בין הגדרת התפקיד לבין השאלה כיצד מבצעים את התפקיד.
 
ד. הכפיפות לסמכות הביקורת של מבקר הרשות על פי הוראות החוק
הוראות הדין הקובעות את מרחב הסמכות של מבקר הרשות המקומית מתייחסות לנבחרי הציבור, לעובדי הרשות המקומית ולגופים הנלווים לה והיונקים מתקציבה של הרשות המקומית או שהרשות המקומית משתתפת במינוי הנהלתם.
הוראות הדין קובעות, כי הכפופים לסמכות הביקורת של מבקר הרשות המקומית הם: ראש הרשות המקומית, חברי המועצה וכל עובדי הרשות המקומית.
סעיף 170ב(א) לפקודת העיריות קובע:
המצאת מסמכים ומסירת מידע (תיקון: התש"ן, התשס"ב)
170ב. (א) ראש העירייה וסגניו, חברי המועצה, עובדי העירייה, ראש המועצה הדתית וסגניו, חברי המועצה הדתית, עובדי המועצה הדתית, וחברים ועובדים של כל גוף עירוני מבוקר, ימציאו למבקר העירייה, על פי דרישתו, כל מסמך שברשותם אשר לדעת מבקר העירייה דרוש לצורכי הביקורת ויתנו למבקר העירייה כל מידע או הסבר שיבקש, בתוך התקופה הקבועה בדרישה ובאופן הקבוע בה.
                                                                                          
סעיף 145ה(א) לצו המועצות המקומיות קובע:
 
המצאת מידע למבקר [תיקון: התשנ"ז (מס' 3)]
145ה. (א) ראש המועצה וסגניו, חברי המועצה, עובדי המועצה, ראש המועצה הדתית וסגניו, חברי המועצה הדתית, עובדי המועצה הדתית, וחברים ועובדים של כל גוף מבוקר, ימציאו למבקר, על פי דרישתו, כל מסמך שברשותם אשר לדעת המבקר דרוש לצורכי הביקורת ויתנו למבקר כל מידע או הסבר שיבקש.
בהגדירו את הגופים הכפופים לסמכות הביקורת של מבקר הרשות, מרחיב המחוקק את תחום הסמכות מעבר לתחומה המיידי של הרשות המקומית עצמה וקובע, כי סמכות הביקורת של מבקר הרשות תחול על כל גוף שנתקיימו בו אחד משני התנאים הבאים: או שהרשות המקומית משתתפת במינוי הנהלתו או שהיא משתתפת בתקציבו כדי עשירית ומעלה.
סעיף 170א(ב) לפקודת העיריות קובע:
(ב) הביקורת לפי סעיף קטן (א) תיעשה גם לגבי המועצה הדתית שבתחום העירייה וכן לגבי כל תאגיד, מפעל, מוסד, קרן או גוף אשר העירייה משתתפת בתקציבם השנתי כדי יותר מעשירית לגבי אותה שנת תקציב או משתתפת במינוי הנהלתם. למי שעומד לביקורת לפי סעיף קטן זה ייקרא להלן "גוף עירוני מבוקר".
סעיף 145ד(ב) לצו המועצות המקומיות קובע:
(ב) הביקורת לפי סעיף קטן (א) תיעשה גם לגבי המועצה הדתית שבתחום המועצה וכן לגבי כל תאגיד, מפעל, מוסד, קרן או גוף אשר המועצה משתתפת בתקציבם השנתי כדי יותר מעשירית לגבי אותה שנת תקציב, או משתתפת במינוי הנהלתם (כל אחד מאלה, להלן גוף מבוקר).
 
ה. התייחסות בג"צ לתפקיד הביקורת ברשויות המקומיות והכפיפות לה
על תפקידה של הביקורת הציבורית בכלל ועל תפקידה של הביקורת ברשויות המקומיות בפרט, וכן על הכפיפות לסמכותה, עמד בית המשפט הגבוה לצדק במספר פסקי דין:
(1)      בפסק הדין בבג"צ 531/79 העותר: סיעת הליכוד בעיריית פתח-תקווה נגד המשיבים: (א) מועצת עיריית פתח-תקווה (ב) אורי מוכתר, חבר מועצת עיריית פתח-תקווה, אמר כב' השופט א. ברק:
ההיסטוריה החקיקתית מלמדת כי בד בבד עם חיזוק מעמדו של ראש העיר כתוצאה משינוי שיטת הבחירות, ובחירת ראש העיר בבחירות אישיות ישירות ובמקביל לריכוז סמכות הביצוע בידי ראש העיר, ביקש המחוקק לחזק את הביקורת על פעולותיו של ראש העיר (ראה דברי חברת הכנסת תמר אשל אשר הביאה לקריאה ראשונה בשם ועדת הפנים ואיכות הסביבה את הצעת החוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 25) תשל"ח-1978 דברי הכנסת, ישיבה קמ"ח מיום 30 לאוקטובר 1978, עמ' 14). לשם כך שונתה פקודת העיריות ונקבע בה כי תפקידו של מבקר העירייה "לבדוק אם פעולות העירייה, לרבות פעולות לפי חוק התכנון והבנייה, תשכ"ח-1965, נעשו כדין, בידי המוסמך לעשותן, תוך שמירת טוהר המידות ועקרונות היעילות והחיסכון" (סעיף 170א'(א)(1)). כפי שראינו, נקבע באותו תיקון, כי "עירייה תפעל באמצעות ראש העירייה" וכי "ראש העירייה יהיה אחראי לכך שהתפקידים שהוטלו על העירייה בפקודה זו או בכל דין אחר יבוצעו כראוי" (סעיף 126 לפקודת העיריות). מכאן, שביקורתו של מבקר העירייה משתרעת על פעולותיו של ראש העיר עצמו. לשם הגשמת תפקידיו נקבע כי מבקר העירייה הוא הקובע את נושאי הביקורת, את היקף הביקורת ואת הדרכים לביצוע ביקורתו (פסק הדין במלואו ראה בקובץ פסקי הדין באתר האינטרנט של האיגוד).
(2)      בפסק הדין בבג"צ 5743/99 יוסי דואק, ד"ר רפי ורטהיים נגד דני ז'ק, ראש עיריית קריית ביאליק, אמרה כב' השופטת ד. ביניש:
על חשיבותה ותפקידה של הביקורת בכל גוף שלטוני דמוקרטי אין צורך להרחיב את הדיבור. הערובה לקיומו של משטר דמוקרטי תקין מצויה בחשיפתו לביקורת. כדי שמשטר דמוקרטי לא ינצל את כוחו לרעה עליו לפעול בגלוי, תוך חשיפת דרכי עבודתו בפני הציבור שהוא נזקק לאמונו. הביקורת על מוסדות השלטון מעוגנת בעקרונות היסוד של השיטה והיא נשענת על חופש הביטוי ועל זכות הציבור לדעת. משך שנים עמדה פסיקתנו על חשיבותם של עקרונות אלה לשיטת המשטר שלנו.
ובהמשך הדברים אומרת השופטת:
נוכח חשיבותה של הביקורת נקבעו מנגנוני הביקורת בחקיקת הכנסת מראשית כינונה. כך בכל הנוגע לביקורת המדינה במוסדות השלטון שעוגנה עוד בימים ראשונים בחוק מבקר המדינה, תש"ט-1949;
 
כך גם כשהוכר מעמדה של הביקורת, כחלק משיטתנו החוקתית, משנחקק חוק יסוד: מבקר המדינה. במשך השנים נפרשה רשת הביקורת על פני כל הרשויות וגופי הציבור; היקף הביקורת אף הורחב עת הוחק חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992. מוסד הביקורת הוא בודאי חלק בלתי נפרד מהשלטון המקומי. ראשית, העירייה נתונה לביקורת מצד השלטון המרכזי משרד הפנים. כמו כן, כל עירייה ורשות מקומית נתונות, כמובן, לביקורתו של מבקר המדינה. זאת ועוד, על פי הוראת סעיף 167(ב) לפקודת העיריות חובה על מועצת העירייה למנות מבקר במשרה מלאה; פקודת העיריות אף קובעת את התנאים המבטיחים את רמתו האישית ועצמאותו המקצועית של המבקר. אם נמנעת עירייה מלמנות מבקר [416], רשאי הממונה על המחוז להורות לה למנות מבקר, ואם לא עשתה כן, רשאי הוא אף למנות לה מבקר. בכך ניתן ביטוי לחובה לקיים ביקורת פנים (פסק הדין במלואו ראה בקובץ פסקי הדין באתר האינטרנט של איגוד מבקרי  הרשויות המקומיות).
 

 
 

عدد التعليقات (0) | عرض كل التعليقات

 
 
 
 
 
 
 
 
 

اتصلوا بنا